地处边缘区，各城市的中心地位都不突出，因此合作难度大，效率不高，但越是这样，越应该加强合作

运城市多彩的盐湖。图/中新

黄河金三角：三省抱团的艰难试验

本刊记者/杨智杰

发于2019.10.23总第921期《中国新闻周刊》

三省合作打造一所大学，应该叫什么名字？

今年5月，山西、陕西、河南三省联合印发《切实加快晋陕豫黄河金三角区域合作工作实施意见》，文件提出，三省要合作发展教育，“联合港澳台及国内外名校共同打造一所综合性大学”。

一旦建成，必会开中国高等教育之先河。这个消息在网上引发了大量“围观”，网友们最关心两个问题：这所大学会叫什么名字？将来具体落地在哪？很多人献计献策，在“晋陕豫大学”“黄河大学”“黄河金三角大学”“中原大学”“华夏大学”等名字中，“黄河大学”的呼声最高。

建一所大学，也是王树民一直以来的心愿。他的身份是“金三角办”主任，这个部门的全称是晋陕豫黄河金三角区域协调发展试验区办公室，是山西省运城市的直属事业单位。

2014年3月，国务院批复《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》（以下简称《规划》），设立我国第一个省际交界地区协调发展试验区，覆盖了山西的临汾、运城，河南三门峡和陕西渭南四个城市，旨在探索省际交界地区合作发展新途径和新模式。

合办大学，是三省四市“抱团发展”的一个新思路。“咱们这个名字叫起来，从哪个角度都很吸引眼球。”王树民说。但他预感，这个计划会有很多困难：“先不说谁拿钱，光学校的选址，（四个市）一两年也争不下来，会吵得不可开交。”

对于这个“试验区”的亲历者们来说，大学选址和取名的难题，只是三省抱团合作众多困境的一个缩影。

缘起

黄河最后一个大拐弯处，聚集着四个城市。

山西省最南部的运城位于黄河以北，西与陕西省渭南接壤，南与河南省三门峡隔河相望，北边挨着省内的临汾。以运城为中心，乘坐高铁或者开车可以1小时通达其他三地，当地人给这片区域取了一个响亮的名字：黄河金三角。

同处黄河流域，四市的民间交往有悠久的历史。如今走在街头，仍然可以感受到地缘相交带来的融合。在运城的街上，可以很容易找到“河南逍遥镇胡辣汤”“老孙家羊肉泡馍”的馆子。渭南人跨过省界走到三门峡的灵宝市，从口音到生活方式，都是熟悉的陕西味。对于生活在运城“南大门”平陆县的人来说，周末乘车只要十几分钟就可以到对岸的三门峡逛街消费，甚至就在当地上班和读书。

除了民间交往，区域政府间的合作始于1986年，最初的合作动机是为了解决交通问题。此前，平陆县到三门峡只能坐船，来回要花一整天时间，在两地之间建设一座黄河大桥的想法被提上日程。

在国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成看来，受到黄河的阻挡，这几个城市的市场受到天然分割。这些交界地区过去产生过一些矛盾，但也非常希望加强合作，实现交通、公共服务和市场的一体化。

1991年，三门峡黄河大桥破土动工，1993年正式通车。为了修建这座大桥，当时还未设市的山西运城、河南三门峡连同陕西渭南成立了“晋陕豫黄河金三角经济协作区”，“黄河金三角”的叫法也由此传开。

白天鹅在三门峡黄河湿地栖息。图/新华

但是由于行政区划的限制，三市的经济协作体一度中断。二度合作在2008年重启，这次不像20年前解决具体问题，而是缘于一群人看上去“不切实际”的想法。

2006年，国务院印发了《关于促进中部地区崛起的若干意见》。时任运城市常务副市长的张建合敏锐地发现，这对地处中部的运城是一个重要机遇。运城市在山西省内并不弱，2006年GDP排名全省第三。不过和山西北部其他城市不同，运城远离省会城市太原，煤炭资源不多。2003年以后，山西煤炭产业进入快速发展期，省政府颁布了不少相关政策，运城都无法享受到。

为了争取更多政策资源，张建合专门从其他部门抽调了陆世生等三人，研究政策豫是哪个省的简称，论证并商议向国家争取在运城设立“东中西经济互动试验区”，并多次前往北京找门路。

张建合至今仍然清楚地记得一个日期，2007年3月13日。这天，他在北京见到时任国家发改委地区经济司司长范恒山，两个人就此事长谈了40分钟。范恒山对张建合说：“咱们想到一起了！”

此前，张建合对争取国家政策还尚有怀疑，这次谈话给了张建合极大的信心。他很兴奋，“这条路走对了！”

试验区

但要申报国家试验区，运城体量太小了。

在范恒山的建议下，张建合等人提出，在黄河金三角经济协作区的基础上，增加临汾市，建设国家晋陕豫黄河金三角区域协调发展综合试验区（以下简称试验区）。

这个当时有些“不切实际”的想法，其实有着“切实”的基础。除了地缘接近，这四个市在人口、经济体量上也较为相近，产业结构趋同，主要都是依靠煤炭冶金、装备制造、能源化工、纺织服装、农产品加工等二产发展带动，科技含量不高，资源消耗量大，缺乏特色优势产业。

张建合告诉《中国新闻周刊》，过去四个市的交往多停留在朋友往来、突发事件或者公路铁路等基础项目的衔接，在跨省区域合作上一直没有突破。

从北京回来一星期后，张建合就带着运城市十几个部门的负责人，走访了三门峡、渭南，同时也与临汾沟通合作，一番考察后，张建合信心倍增。

“大家都很积极，思想一致。而且，我们看了相似的产业结构，区域合作的潜力很大。”张建合对《中国新闻周刊》回忆，他当时提出，四地至少可以有五个合作亮点：四市的苹果产量占全国的25％，浓缩果汁产能占75％；黄河金三角的铝、镁、金、铜、钼、芒硝等矿产资源丰富；文化旅游资源富集；基础设施合作潜力大；四市同在黄河沿岸，有利于黄河中游的综合治理，为全国大江大河跨区域综合治理积累经验。

经过国家发改委国土所的多次调研，2008年4月2日，“争取建设国家晋陕豫黄河金三角区域协调发展综合试验区第一次联席会议”在运城召开，会议确立试验区实行联席会议制度等合作机制。

3个月后，由运城牵头，四个市联合向国家发改委递交了《关于将晋陕豫黄河金三角设立为国家区域协调发展综合试验区的请示》的申报材料。

肖金成很早就参与进来，但他最初并不看好。“我们研究这个问题很多年，三省交界处，要推动合作会遇到很多问题。”肖金成对《中国新闻周刊》坦言，但他最终被一个人打动，改变了态度。

让他改变态度的人，就是陆世生。肖金成回忆，陆世生目标明确，希望此事能够成功，能够得到国家的重视和支持，这种推进区域合作的精神让他感动。

2012年5 月，国家发改委正式批复设立“晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区”，要求把这一地区建设成为中西部地区重要的能源原材料与装备制造基地、区域性物流中心、区域合作发展先行区和新的经济增长极。

更让四个市没想到的是，2014年3月，国务院正式批复了《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》，将其定位为“全国省际交界地区协调发展试验区”。“当时势头非常好，我们希望通过规划，在省际交界处能够探索出一个模式，可以在全国推广。”肖金成对《中国新闻周刊》说。

冰冻期

“黄河金三角是国家第一个跨省级合作的经济区，与其他合作区域不同。”陆世生曾表示，《规划》中鼓励支持三省建立高层协调机制，“如无突破，废纸一张。”

但这句话被他不幸言中。

2014年国务院批复《规划》后，首先摆在面前的是如何建立合作协调机制。当时，四市延续之前的机制，建立市长联席会议制度，在联席会议下设黄河金三角区域合作办公室，相当于秘书处，是具体办事机构。

当时国家发改委提议，一直以来的工作由运城牵头，其他三市配合，这个办公室建议常设在运城，但是遭到了其他三市的反对。运城提供的2017年资料汇编中记载，当时国家发改委一位负责人与运城市领导谈话时透露，“其他三个市是怕办公室常设在运城，运城又派人担任办公室的主任，是不是你运城一家独大？”

“四个市的经济实力差不多，谁来牵头，大家都认为它牵不起来。”一位当时参与此事的地方官员对《中国新闻周刊》说。

在肖金成看来，省际交界地区不可能有一个很大的城市，这是和长三角、珠三角等区域合作的不同之处，“在（黄河金三角）区域合作中，不存在谁领导谁。我们当时对机制问题做了重点探索，这里不是一个特区，否则动静太大。”

当时在国家发改委看来，三省四市的合作机制应该是市长联席会议制度。四市的领导定期聚在一起，解决合作问题。同时需要有一个办公室，办公室设在哪个市，不是重点。“市长联席会议可以四市轮值，但是办公室要固定在一个城市，人员要相对稳定，是办事机构。这就像联合国的总部在美国，但不是由美国说了算，重大事项大家共同决定，由办事机构来实施落实。”肖金成对《中国新闻周刊》说。

四个市在区域合作协调机制上始终未能达成共识，在2014年底召开的机制方案协调会议上，有几位市长曾争执不下，不欢而散。

此后近两年的时间，四市分管区域合作的工作陷入“冰冻期”，相关领导再无往来，更没有部门来落实《规划》中项目和政策。

破冰

转机出现在2016年。这一年9月，在运城新任市委书记王宇燕的推进下，运城成立了运城促进晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区发展中心（简称市金三角中心），并挂晋陕豫黄河金三角区域协调发展试验区办公室（简称金三角办）的牌子豫是哪个省的简称，为市政府直属正处级全额事业单位，分配了16个事业编制。

王树民被调任金三角办主任，他此前是运城市经济技术开发区管委会副主任。陆世生已经退休，因病于2018年去世。

四市之间的核心问题依然没有解决。在国家发改委的促成下，2016年12月25日，三省四市在运城召开了市长联席会议和省级协调领导小组会议。在会议上，其他三市仍然不同意将常驻办公室设在运城。王树民回忆，时任国家发改委地区经济司副司长于和军最终同意，将异议部分删掉，宣读了黄河金三角区域合作协调机制方案。

王树民把这次会议看作是三省四市的“破冰”会议，此后四个市的关系才开始回暖。

2018年4月，三省政府联合印发《晋陕豫黄河金三角区域合作协调机制方案》，区域协调机制才正式建立。方案提到，三省建立高层协调领导小组，四市建立联席会议，下设秘书处作为日常办事机构，并未提及常驻某市。设秘书长，由分管副市长轮流担任，按照运城-渭南-三门峡-临汾的顺序轮值，任期一年。

三门峡市发改委区域办副主任张晓明告诉《中国新闻周刊》，这次文件印发后，三省四市机制开始理顺，很多事情变得好办了。

而运城市金三角办处境却变得尴尬起来。王树明自称，这个金三角办公室“上没有爹，下没有孩子”，其他三市不认可它作为金三角办的地位。在运城市内部，作为独立市级服务机构，也很难协调同级的其他职能部门。

相比之下，其他三市分管黄河金三角事务被安排在了市发改委区域办。距离运城50多公里以外的黄河南岸，三门峡市发改委区域办正忙得焦头烂额。上世纪90年代建的老楼里，四人挤在一间办公室，“晋陕豫黄河金三角区域合作市级联席会议秘书处”的金色牌子被放置在高高的柜子上，一半被文件挡住。

合作

尽管过程一波三折，但合作项目正在摸索中逐步推开。

运城南部的平陆县与运城有一山之隔，冬天下雪封路，平陆县没有三甲医院，当地的重病病人很难送到运城市医院救治。三门峡黄河大桥开通以后，平陆县到三门峡市离得更近，只需要十几分钟车程，但是跨省涉及异地就医，需要在运城当地医保部门备案，出院后还要带着出院的相关手续到运城市医保部门报销。

2014年5月，三门峡和运城市实现跨省就医异地直报。此前两地医保报销比例不同，两地多次协商后，分别于2014年5月和2015年1月实现了运城地区职工、运城市城镇居民在三门峡市中心医院享受山西省内市级医院统一报销标准，办理出院手续时“即时报销”。

但2018年，合作又出现了新问题。山西省医保系统调整，山西省的患者在三门峡市中心医院住院，仍需回当地医保中心办理转诊手续，并且只能享受省外三级医院的报销政策，患者仍然要不停地往返奔波。三门峡方面建议，还需要进一步加快对接，在省级层面从制度上实现对三门峡市中心医院开通点对点直报系统。

王树民介绍，在修建公路、铁路、航空综合网络等基础设施上，四市推进得比较积极。三门峡和运城市交通运输局和公交公司曾多次召开会议，成立工作小组，并与平陆县对接协商，研究公交线路布局、站点设置、运营管理等问题，同时协调财政、公安、交警等部门，在2017年3月30日，三门峡市区到平陆县城的城际公交车正式互通，单程时间35分钟，票价仅3元。

在旅游、果业和警务联防上，四市的合作更为成熟。2009年1月， 四市的旅游局共同推出 “一证游”，在四市58个景点实行，四市常住居民和在读学生持证可门票减半。在最新的计划中，四市会整合旅游资源，打造以黄河文化和寻根问祖为主题的特色旅游线路，共同拓展旅游市场。

游客在渭南市大荔县福佑古寨观景台上远眺，远处的沿黄观光路渭南段从景区穿过。图/新华

农业合作也卓有成效。运城、临汾、渭南和三门峡地理位置相近，气候适合苹果生产，据称，这一区域是世界苹果主产区中“唯一符合苹果七项生态指标的最佳优生区”。四市的苹果产量占全国的25％，浓缩果汁产能占75％。

早期，四地因缺少协调，苹果及浓缩苹果汁的价格大起大落，优质苹果标准不一，果农和企业利益受到损害。2009年，四市成立了晋陕豫黄河金三角果业发展联席会，启动了果业服务体系建设、出口基地建设、加工果品基地建设等五大工程，并在区域内联合推广果园管理技术。效果立竿见影，当年苹果总产量同比上升8.6％，为果农增收23.8亿元。

而难度最大的，是产业合作。运城、渭南等方面都认为，四市同为欠发达地区，产业结构雷同，很难实现分工合理的产业体系。

豫灵镇是河南的西大门，与陕西潼关县接壤。几年前，豫灵镇和潼关县的省界区域，除了个别有色金属工厂外，还是荒芜一片。2014年，两地签订灵潼一体化合作协议。两地在省界附近，建立了30平方公里的豫陕合作先行试验区，豫灵产业园占地20平方公里，潼关工业园占地10平方公里。豫灵产业园党总支书记吴鹏钰介绍，园区建设已经突破了行政壁垒，潼关县工业园区污水可以接入豫灵产业园的污水厂进行处理，两个园区主干道打通，实现燃气共用。

不过两个工业园区的合作，仍然有很大难度。黄河金三角处于七大“国字号”政策叠加区，包括西部大开发战略、中部崛起战略、山西转型综合改革示范区、关天经济区、中原城市群、关中平原城市群、晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区，但是目前这些政策四市无法共享。

这个特点在豫陕合作先行示范区被集中放大。豫灵镇所在的灵宝市发改委相关负责人介绍，豫灵产业园紧邻潼关县工业园区，却分别享受中部政策和西部大开发政策，以110千伏大工业用电为例，位于豫灵的产业园要比潼关的电价高出0.11-0.23元/度。天然气价格上，豫灵产业园天然气价格也要高于潼关。对于工厂来讲，这是一笔不小的开支。负责人一脸无奈地告诉《中国新闻周刊》，在招商时，很多高新企业会更倾向于去潼关工业园区。

“大家产业结构相似，发展水平相当，互补性差。”在中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀看来，因为地处边缘区，各城市的中心地位都不突出，因此合作难度大，效率不高，但越是这样，越应该加强合作，“要认同并坚持下去，通过合作进行要素资源交流，打破地域分割，这对各地都有利。”

2017年4月，在山西省临汾市吉县，无人机植保服务应用于该县超过5万亩果园，为苹果丰收提供保障。图/ 新华

未来

到今年，试验区《规划》已经批复了5年，明年将迎来中期评估。

回顾过去十多年的合作历程，作为黄河金三角协作最早的发起者，张建合非常感慨：“事情重大，道路曲折，有收获、有成效，但是实施效果还没有落实好。”

对于未来，四市都希望，合作能够更加务实和落地。今年8月，四市共同印发次区域合作实施意见，希望通过节点县区来先行先试。

三省共建综合性大学引起广泛关注，内容正是出自2019年4月三省共同印发的《切实加快晋陕豫黄河金三角区域合作工作实施意见》。

但这个文件的出台，本身也历经艰难。王树民介绍，这个三省文件在四个市政府起草、修改，再递交各省审批，前前后后耗时三年多，期间只要有一方修改，就要打回去重新走流程。

跨区域的项目申报也面临同样的困难。比如，某市希望修一条通往另一个市的公路，如果不是国家的项目，在制定规划时，仍然需要往市、省报批。虽然有三省协调机制，但申报过程仍然和过去没有太大差异，效率很低。

王树民在工作中也发现，四个市平级，三个省平级，金三角区域发展缺乏一个高于三省四市的机构来领导。

但肖金成却不赞同这种想法。在他看来，黄河金三角并非行政区，而是合作区，是国务院给四市提供坐下来商讨合作、共同推进一体化的契机，需要四个市充分重视，一把手沟通推进，不可能由国务院来推动。

“区域合作不能寄希望于自上而下，更不能寄希望于用一个规划来解决所有问题，这是不切实际的。”肖金成说，更重要的是，四个市能够坐下来，面对难题，共同提出解决方案。

但这恰恰是当前合作困境的症结所在。目前，四市实行轮值机制。王树民认为，轮值机制有可能会造成金三角工作缺乏长期性。在渭南市区域合作中心主任王斌看来，轮值机构也会遇到一些问题。四市也曾共同出资委托国家智库，制定产业协同规划。但王斌担心，规划编出来后，难以落地，因为目前的轮值制度由四市政府来做，缺乏监督者，“尽管我们觉得这个（规划）非常需要，但是更需要有一定层级的协调机构，统筹区域重大产业布局和资源要素配置，构建分工合理、相互支撑的产业发展体系。”

从2006年提出设想，张建合完整地见证了这14年间种种的波折、艰难和风风雨雨，“根本的经验是，需要有一个稳定的办公室推动，长远的发展规划，还有可行的政策。”

肖金成也一直在关注这个试验区。对于现状，他有些失望。他发现，从2014年到2017年，黄河金三角区域合作基本没有太大动作，“市长联席会议机制确立后，四个市轮流坐庄，每年开个会，搞个论坛，看上去热热闹闹，会议结束后，后面就没有了。”

他认为关键的问题在于，四个市的合作基金没有做起来，“规划需要经费，基础设施建设需要经费。要先把合作基金建立起来，四个市拿出钱，才能上心，而不是可管可不管，置身事外。”

近期，黄河流域治理再次引发关注。9月18日，国家主席习近平在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提到，“黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略”。

对于“黄河金三角”区域的四市来说，如何抓住新一轮政策红利期，为曲折中的区域合作再次破局，新的考验接踵而至。