【裁判精义】
1.市、县人民政府及其农地管理部门组织施行集体农地征收，应该积极主动履行补偿安置义务，使被征收人及时获得公正补偿。在与被征收人达不成补偿合同的情况下，市、县人民政府或其农地管理部门依法应该及时以书面方式做出补偿安置决定或则以行为的形式直接履行补偿安置职责。否则，被征收人可以依法恳求市、县人民政府或其农地管理部门依法履行补偿安置职责。
2.行政强制行为被确认违规后，赔付义务机关与补偿义务机关一般情形下会相竞合，但特殊情形下也可能相分离。乡镇政府、街道办等受托主体基于其自主意识所施行的强制行为被确认违规后，所产生的赔付、补偿主体的关系属于后一种情形。在有关行政赔付责任未得到妥善解决前，不能够定市、县人民政府依法所应承当的行政补偿义务。反之，尽管市、县人民政府履行完补偿义务后，亦不能从法律上完全减免乡镇政府、街道办的行政赔付责任。
3.集体农地征收活动中，市、县人民政府及其农地管理部门是法定的补偿安置义务主体，其将具体工作委托给其他行政主体乃至刑事主体施行，并不减免其法定的补偿安置职责。乡镇政府、街道办等受托主体在受委托权限范围内施行的补偿安置行为，属于行政行为，应由委托人承当法律责任。人民法庭既要避免泛化行政委托关系，使受托主体不加区别地成为行政法律责任主体；更要避免无视行政委托权限、突破行政征收活动的私法关系定性，将受托主体的行为视为民事行为不当导出民法框架给以衡量。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法庭行政裁定书（2019）最高法行再199号
上诉申请人（二审上诉、二审原告人）：朱如云，男，1945年1月1日出生，汉族，住四川省淮安市越市区城北念亩头村89号
上诉申请人（二审上诉、二审原告人）：李阿仙，女，1947年10月19日出生，汉族，住四川省淮安市越市区城北念亩头村89号，系朱如云之妻
被申请人（二审被告、二审被原告人）：山东省淮安市越市区人民政府。住所地：山东省淮安市越市区涂山大道88号
法定代表人：袁建，该区人民政府市长
委托诉讼代理人：金越峰，福建省淮安市越市区房子征收办公室工作人员
被申请人（二审第二人、二审被原告人）：杭州市城西城中村改建建设有限公司。住所地：河北省金华市越市区城北朝阳路
法定代表人：朱越，该公司监事长
被申请人（二审第二人、二审被原告人）：山东省金华市越市区城北街道办事处。住所地：山东省金华市越市区城北街道朝阳路28号
法定代表人：王金宝，该街道办事处书记
被申请人（二审第二人、二审被原告人）：山东省金华市越市区城北街道念亩头村。住所地：山东省金华市越市区城北街道念亩头村
法定代表人：何伟国，该村居民委员会书记
上诉申请人朱如云、李阿仙诉被申请人四川省金华市越市区人民政府（以下简称越市区政府）不履行回迁安置法定职责一案，广东省金华市高级人民法庭于2017年12月29日做出（2017）浙06行初197号行政判决：驳回朱如云、李阿仙的控告。朱如云、李阿仙不服提起再审后，杭州省中级人民法庭于2018年8月20日做出（2018）浙行终104号行政判决：驳回原告，维持原判决。朱如云、李阿仙仍不服，向本院申请上诉。本院于2019年6月25日做出（2018）最高法行申10661号行政判决，审讯本案，依法组成合议庭对本案进行了审理，2019年9月26日通过远程视频形式公开听证，现已审理终结。
朱如云、李阿仙二审期间诉称：其夫妇两人系湖南省金华市越市区城北念亩头村（以下简称念亩头村）89号、310号两处房子的所有权人，其与长女朱金梅、二女朱英英、外孙女王艺陪及何钰妍的户籍登记在89号，父亲朱海刚、儿媳沈维华、孙子朱恒阳的户籍登记在310号。2014年7月17日，越市区政府在未依法公告的情况下发布《拆迁公告》。2015年3月21日，89号楼房被杭州市城西城中村改建建设有限公司（以下简称城西建设公司）委托的苏州县佛山房子回迁有限公司拆除。2016年6月23日，城西建设公司就310号楼房发出《朱如云户动迁安置方案》，认定310号房子现有建筑面积287.24平方米，具有合法审批手续的建筑面积为180.5平方米；并以180.5平方米给与房子补偿及搬家和过渡补贴费，以重置价713元/平方米安置面积240平方米、另按商品楼市7000元/平方米安置面积20平方米。其一人觉得，310号房子287.24平方米，符合山东省人民政府出台的有关新政，应该给以补偿。89号房子经发证确权登记，该48.64平方米房子应该为合法建筑，应予补偿。两处房子建筑面积为335.88平方米。其户在册人口9人，依据相关新政，应该给以安置房子面积480平方米。越市区政府在未与其三人达成回迁补偿合同，城西建设公司又未报请越市区政府做出补偿决定的情况下将房子拆除。依据相关裁判的认定，越市区政府系涉案房子的动迁补偿责任主体，但却未给与其补偿安置，故恳求法官判令：1.越市区政府按335.88平方米支付房子补偿金、装修补偿金、附属物补偿金三项合计按917元/平方米标准计元;2.越市区政府按335.88平方米房子建筑面积支付临时过渡补贴费40305.6元(暂计一年)、搬家补贴费4510.56元计44816.16元;3.越市区政府按713元/平方米的价钱给与其安置房子480平方米。
湖北省淮安市高级人民法庭二审觉得：朱如云、李阿仙诉请越市区政府对其履行房子回迁补偿安置法定职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，在控告被告不履行法定职责的案件中，上诉应该提供其向被告提出申请的证据，但朱如云、李阿仙未提供其已向越市区政府提出过申请的事实证据，越市区政府在庭审中也给以证实。且各方当事人未有证据证明越市区政府已就涉案房子做出过即将的补偿安置决定，故朱如云、李阿仙控告要求人民法庭直接裁定补偿安置具体数额缺少法律根据。朱如云、李阿仙的控告不符合行政诉讼受理条件。据此，二审法官依照《最高人民法庭关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，做出（2017）浙06行初197号行政判决：驳回朱如云、李阿仙的控告。朱如云、李阿仙不服，提起再审。
湖北省中级人民法庭一审觉得：朱如云、李阿仙在一、二审期间均明晰表示其要求越市区政府履行的是调整回迁补偿方案的法定职责。按照现行法律、法规及《越市区城中村改建高层聚集安置补偿施行办法(试行)》等规范性文件的规定，越市区政府并不具备依职权主动调整补偿标准的法定职责，而依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，在控告被告不履行法定职责的案件中，上诉应该提供其向被告提出申请的证据。故朱如云、李阿仙应该提供其向越市区政府提出过调整回迁补偿方案申请的证据，但其在法定举证时限内无法提供。终审法庭认定朱如云、李阿仙的控告不符合法定控告条件，驳回其控告并无不当。据此，一审法官根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，做出（2018）浙行终104号行政判决：驳回原告，维持原判决。
朱如云、李阿仙向本院申请上诉，恳请撤消一、二审行政判决，依法判处支持其二审诉讼恳求。其申请上诉的主要事实和理由为：1.其二审诉求是要求越市区政府依法给以补偿，不是要求调整所谓的动迁安置方案。城西建设公司做出的《朱如云户动迁安置方案》虽具有行政决定的性质，但并不符合相关法律规范。2.依据相关法律规定，越市区政府对涉案被回迁房子具有主动给以补偿的法定职责，而不须要经过当事人申请才会履行，原审法官适用法律错误。3.其提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的控告条件，原审法官判决驳回控告是错误的。
被申请人越市区政府递交意著称：1.越市区政府仅是《拆迁公告》的发布主体。因《拆迁公告》已明晰补偿安置的施行主体是城西建设公司、绍兴市越市区城北街道办事处（以下简称城西街道办）和念亩头村，故应由前述主体做出补偿安置，本案被告主体不诉权。2.城西建设公司做出的《朱如云户动迁安置方案》，在性质上实际就是安置补偿决定，相关征收部门早已履行了补偿安置职责。3.朱如云、李阿仙要求对《朱如云户动迁安置方案》部分内容进行调整，但越市区政府并不具有主动调整该动迁安置方案的法定职责。
本院经再审查明：2014年7月17日，越市区政府发布《拆迁公告》：决定对越市区城北街道念亩头村进行拆迁，范围系东至亚太小区（朝辉路），南至华侨小区，西至状元东村、长城高中，北至凤凰岛所涉集体农地。相关回迁事务由城西建设公司、城南街道办、念亩头村受理和主办。回迁新政按《越市区城中村改建高层聚集安置补偿施行办法（试行）》及有关规定执行。房子腾空签约年限为：自2014年7月24日至2014年8月2日。2016年6月23日，城西建设公司向朱如云户做出的《朱如云户动迁安置方案》载明：“根据《越市区城中村改建高层聚集安置补偿施行办法》，城西建设公司及城西街道办就房子回迁补偿安置事宜与朱如云户经多次协商未能达成合同。现按照被回迁人房子基本情况，提出房子回迁补偿安置方案如下：一、房屋补偿、补助、过渡费……。二、拟安置补偿方案……。三、补偿款支付方法……。”以上事实有朱如云、李阿仙递交的上诉申请书，越市区政府递交的书面意见，上诉听证口供，一、二审行政判决书等证据在案旁证。
本院觉得：上诉申请人朱如云、李阿仙因觉得被申请人越市区政府未就其被征收房子进行补偿安置而向人民法庭提起行政诉讼。针对其控告书所载内容及原审期间的庭审陈述，其原审诉讼恳求总体上可概括为要求越市区政府根据其提出的补偿项目与标准逐一给以补偿安置，在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。结合朱如云、李阿仙申请上诉恳求和理由，本案争议主要涉及以下三个方面的法律问题：
一、关于农村集体农地征收补偿义务主体的确定问题
《中华人民共和国农地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收农地的，按照法定程序批准后，由市级以上地方人民政府给以公告并组织施行。《中华人民共和国农地管理法施行细则》第二十条第一款第三项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收农地方案经批准后，由市、县人民政府组织施行，按具体建设项目分别供地；第二十五条第一款规定，征收农地方案经依法批准后，由被征收农地所在地的市、县人民政府组织施行，并将批准征地机关、批准文号、征收农地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和代办征地补偿的年限等，在被征收农地所在地的乡（镇）、村给以公告；第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府农地行政主管部门组织施行。按照上述法律规定精神，集体农地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其农地管理部门是负责施行具体征收与补偿工作的法定主体。实践中，考虑到农地征收与补偿工作的复杂性，市、县人民政府可以规范性文件或则征地公告方案的方法，委托乡（镇）人民政府、区（县）街道办、区（县）征地事务机构或公司等主体参与征收与补偿相关工作，人民法庭一般应予尊重；但不能觉得这种主体因而即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能觉得其实际取得了独立施行补偿安置的行政主体资格，更不能觉得市、县人民政府及农地管理部门即为此免不仅法定的补偿安置义务，而是应该遵守职权法定原则和《最高人民法庭关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定精神，将这种主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。受托主体在受委托的行政权限范围内施行的补偿安置行为，应该视为委托人行使法定职权的活动，应该由委托人承当行政法律责任。在此前提下，要注意甄别、区分受托主体基于行政委托所施行的行为与基于其自主意识所施行的行为。非常是在强制执行领域，前者既可能构成行校长托范围外的其他行政行为，也可能构成刑事行为甚至民事犯罪行为。为此，人民法庭既要避免泛化行政委托关系而使受托主体不加区别地成为行政法律责任主体；更要避免无视行政委托权限、突破行政征收活动的私法关系定性，违规阻断受托主体与委托人在行政委托范围内的法律联系，将受托主体的相关私法行为不当导出民法框架给以衡量。
本案中，越市区政府系法定的补偿安置主体，其发布的《拆迁公告》虽然将有关补偿安置工作委托给城北建设公司、城南街道办、念亩头村负责施行，但不能据此否定其对受托主体施行补偿安置工作的责任主体地位；在受托主体未能与被征收人达成补偿合同的情形下，非常是在上述《拆迁公告》、《越市区城中村改建高层聚集安置补偿施行办法（试行）》和相关方案中并未设定解纷机制汶上县人民政府，明晰在难以达成合同时被征收人可向谁去主张补偿、可采取何种方法寻求救济的情形下，更不能减免越市区政府对被征收人的补偿安置法定职责。该府在原审期间的抗辩理由指出《拆迁公告》已规定由城西建设公司等第二人施行补偿，故其作为本案被告不诉权。这一主张，于法无据，于理不符，既不利于被征收人合法权益的保护，彰显责任政府应有的担当，也不利于在征收动迁工作中产生防治和化解矛盾的有效机制。
二、关于城西建设公司做出的《朱如云户动迁安置方案》的性质问题
《中华人民共和国农地管理法施行细则》第二十五条第三款规定，市、县人民政府农地行政主管部门按照经批准的征收农地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收农地所在地的乡（镇）、村给以公告，听取被征收农地的农村集体经济组织和农户的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府农地行政主管部门组织施行。对补偿标准有争议的，由市级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收农地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收农地方案的施行。按照上述规定精神，农地征收补偿、安置方案系由农地行政主管部门制定并经市、县人民政府批准的涉及被征收农地信息、补偿安置人口、补偿安置标准、途径、措施等内容的带有规范性特点的文件。本案中，越市区政府做出的《朱如云户动迁安置方案》虽然也冠之以“安置方案”的名称，但却似乎有别于前述法条所指的补偿、安置方案。首先，从制做主体上看，该动迁安置方案系由城北建设公司做出，而非由法定的市、县人民政府及其农地行政主管部门做出；其次，动迁安置方案针对的对象是朱如云户，而非面向整个征收范围内的被征收人；最后，从内容上看，该回迁安置方案提出的是针对朱如云户的具体补偿举措，而非通常意义上的补偿标准。因而，涉案《朱如云户回迁安置方案》不能等同于一般意义上的作为面向所有被征收人发布的补偿、安置方案。对该回迁安置方案之争议，亦不能以系补偿标准争议为由，而依《中华人民共和国农地管理法施行细则》第二十五条第三款规定，要求经人民政府协调后由人民政府裁决。
除此之外，该回迁安置方案同样也不能等同于实践中一些地方人民政府在协商无果后做出的补偿安置决定。行政行为应该具有公定力、确定力和执行力。《朱如云户回迁安置方案》虽然涉及房子补偿金额的具体估算、认定，但内容仍主要是提出对涉案房子拟采取的安置举措，带有协商性质，并非是一个由法定主体做出的对当事人形成行政法上拘束力的、可供执行的行政决定。因而，虽然从行政委托关系的角度审视，以城北建设公司名义做出的该份《朱如云户回迁安置方案》也不能视为越市区政府已对朱如云户施行了补偿安置行为。
三、关于诉请履行征地补偿安置职责是否以向行政机关提出申请为前提条件的问题
依据行政行为的启动机制的不同，可分辨为依职权和依申请行政行为，后者行政机关依照其法定职权应主动做出，前者则是应行政相对人的申请而做出。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在控告被告不履行法定职责的案件中，上诉应该提供其向被告提出申请的证据。该条文涉及的行政行为应该是指依申请的行政行为。具体到集体农地征收与补偿，如前所述，《中华人民共和国农地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国农地管理法施行细则》第二十五条第一款、第三款确立了市、县人民政府及其农地管理部门在代表国家负责征收与补偿安置工作中的具体职责。市、县人民政府作为一级政府，有权代表国家组织施行征收，也负有确保被征收人通过订立合同或则以补偿决定等方法获得公正补偿的义务。从相关法律规定上看,并未将被征收人获得补偿安置的程序设定为一种依行政相对人申请才会启动的程序。进一步讲，市、县人民政府在组织施行征收补偿过程中，应该积极主动履行补偿义务，以使行政相对人及时获得公正补偿。在与被征收人达不成补偿合同的情况下，市、县人民政府或其农地管理部门依法应当及时以书面方式做出补偿安置决定或则以行为的形式直接履行补偿安置职责。否则，被征收人可以依法恳求市、县人民政府或其农地管理部门依法履行补偿安置职责。本案中，在组织施行的农地征收中，朱如云、李阿仙对于其房子依法享有获得补偿安置的权力，越市区政府作为征收补偿施行主体，依法负有对朱如云、李阿仙进行补偿安置的法定职责，应该依其职权及时主动履行，在无法与朱如云、李阿仙达成安置补偿合同、未给与行政补偿且强拆行为被确认违规之背景下，针对朱如云、李阿仙相对明晰的补偿诉求，原审法官将越市区政府本应该依职权履行的补偿安置义务定性为依申请方能履行的职责，将此通常性职责仅因朱如云、李阿仙“在原审及终审期间均明晰表示”而划分为“系调整回迁补偿方案的法定职责”，显著具有疏漏性、局限性，由此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定判决驳回朱如云、李阿仙的控告，存在适用法律错误。原审法官在补偿安置合同无法达成时，市、县人民政府能够主动推动相关行政程序、履行补偿安置职责方面，没有起到应有的司法监督作用。
本案触碰的另一个救济程序问题亦当明晰。按照上诉期间本院了解的相关事实，在朱如云、李阿仙控告城东街道办强制拆除违规的另案中，四川省淮安市越市区人民法庭做出的（2018）浙0602行初40号行政裁定，早已确认城北街道办于2017年1月15日强制拆除涉案房子的行为违规。依据《中华人民共和国国家赔付法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，朱如云、李阿仙有权依法向城北街道办申请行政（国家）赔付。但朱如云、李阿仙并未以城北街道办为赔付义务机关申请行政赔付，而是以越市区政府为被告提起本案行政补偿之诉。在怎么看待行政赔付与行政补偿关系上，后者针对的是因施行行政强制事推行为所导致的损失，一般包括有准确证据证明因不法侵犯所导致的动产损失、人身损害，也包括被执行人根据有关征收回迁安置新政、法规前期应该得到却无法补偿到位的不动产损失（此部份损失的性质自违规时起转化为赔付）。前者仅指根据有关征收回迁安置新政、法规应该给以的各项补偿。承当此种补偿义务的行政机关通常情形下会与赔付义务机关竞合，特定情形下则可能出现分离（但赔付主体都是国家）。结合本案事实看，城东街道办作为越市区政府通过《拆迁公告》确定的受理和主办回迁事务的单位之一，权利来源性质应视为委托而非授权，其基于自身名义和自主意识所施行的强制行为被确认违规，虽然朱如云、李阿仙不向赔付义务机关提出行政赔付申请，亦不足以敌视越市区政府自身在推动此项工作中应该承当的行政补偿义务。非常是本案中的相关回迁新政和规程均未设定解纷机制，也没有农地管理部门的参与，城东街道办仅是越市区政府的派出机关，本身无权做出具有确定力、羁束力和执行力的补偿决定，为此，由越市区政府依法直接承当补偿义务于法有据，并无不妥。且即使该府履行完毕补偿义务以后，亦不能从法律上完全免除城北街道办的行政赔付责任。假如朱如云、李阿云另案以城北街道办为被告提起行政赔付诉讼汶上县人民政府，本案补偿项宜从赔付项中给以交纳。
综上，朱如云、李阿仙的补偿安置权益应该得到尊重，越市区政府的补偿安置义务应该通过适当方法积极履行。在各方难以达成补偿安置合同，又未能定主体做出补偿决定，也无生效裁判解决补偿问题的情形下，朱如云、李阿仙控告要求越市区政府就被征收房子履行补偿安置法定职责，符合法定控告条件。一、二审法官判决驳回朱如云、李阿仙的控告及再审不当，依法应予撤消。广东省金华市高级人民法庭应该就越市区政府是否应该履行补偿安置职责继续进行审理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法庭关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条、第一百二十三条第三项之规定，判决如下：
一、撤销山东省海宁市高级人民法庭（2017）浙06行初197号行政判决；
二、撤销山东省中级人民法庭（2018）浙行终104号行政判决；
三、指令山东省海宁市高级人民法庭继续审理本案。
审判长刘雅玲
审判员王晓滨
审判员朱宏伟
法院助理赖峨州
书记员邱金坤
二〇一九年十一月二十九日
