政府投资工程项目的概念

“政府投资工程项目的概念” 的概念是随着我国经济体制改革和政治体制改革而逐步发展形成的全新概念，到目前为止，不仅在学理上没有准确的定义，而且在我国的法律法规中也鲜有规定。

在实践中，“政府投资项目”又被称为“公共财政投资项目”或者“国家建设项目”。所谓“公共财政投资项目”从广义上说是“政府为实现其职能，将一部分集中性财政资金投入社会再生产过程各个环节”建设的项目；从狭义上说是“政府为保证社会再生产的顺利进行，对固定资产再生产和流动资金按最低限额而投入资金”建设的项目 。“公共财政投资项目”一般又被称为 “财政性基本建设资金投资项目”，是指“经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。 财政性基本建设资金包括： 一、财政预算内基本建设资金；二、财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；三、纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；四、财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；五、其他财政性基本建设资金。” 所谓“国家建设项目”是指“以国有资产投资或者融资为主（即占控股或者主导地位）的基本建设项目和技术改造项目。”

综合以上几个概念，一些学者和职能部门将“政府投资项目”定义为“政府为推动国民经济或区域经济发展，满足社会公共需要，以政府为实际投资主体，以财政性资金为资金来源的固定资产投资项目” ，或者“各级政府为建设主体的投资项目。主要包括：财政预算内外资金（含国债资金）投资项目；国家主权外债资金项目；使用各类专项建设资金项目；法律、法规和本级人民政府规定的其他政府投资项目。”

以上两种定义虽然已经揭示了“政府投资项目”的主要内涵，但是还不够系统和准确。

笔者认为：所谓政府投资项目是指以政府为主导，以满足公共需求为目的，以公务公产和公有公共设施公产为内容，以国有资产投资或者融资方式兴建的行政性、公用性、公有性项目。其要点如下：

第一，政府投资项目是以政府为主导的。所谓“主导”，《现代汉语词典》中解释为“主要的并且引导事物向某方面发展的”。也就是说，政府在政府投资项目的运作过程中起到决定性作用并引导项目发展方向。投资项目所涉及的主体很多，最主要的有建设主体、投资主体、设计主体、施工主体等，正是这一个个主体构成了投资项目建设的全过程，根据投资项目的管理方式不同，这些主体有时候是统一的，但更多的时候是相对独立的。一般来说，政府大多是项目的建设主体和投资主体，这时政府对投资项目的主导作用是很明显的，也是毋庸置疑的。但是，随着政治经济体制改革的深入，政府往往不再对项目进行直接投入资金或者投入较少的资金，而是以建设方的身份出现，在保证对项目所有权的情况下，出让项目的经营管理权，以吸引建设资金，这样政府投资项目的建设主体和投资主体就相互独立起来。在这种情况下，对项目本身而言，作为建设主体的政府要比项目的投资主体更有主导作用，因为其决定了是否进行该项目建设，如何进行该项目建设，由谁具体组织该项目建设，是投资项目建设的原点，其左右着投资项目建设的全过程，没有政府其他的项目主体都无从谈起。

第二，政府投资项目的建设是以满足公共需求为最终目的。政府之所以在政府投资项目中处于主导地位，是由政府的公共管理职能决定的。政府的公共管理职能来源于社会公共需要，从本质上讲就是政府根据公众的客观需要提供相应的服务，最大限度地减弱社会负外部性，扩大社会正外部性，使每个社会成员的个人福利得到最大实现，社会整体福利得到最大提高的职能。从表现形式上看，政府履行公共管理职能的一个主要内容就是组织力量进行国防军事建设，基础设施建设和重大科学技术研发，这就是我们所说的政府投资项目建设，而这些项目建设就必然以满足公共需求，增加公共福利为根本目的。

第三，政府投资项目是由政府以国有资产投资或者融资的方式建设的。上面谈到的关于政府投资项目的定义中把“资”定义为“资金”，认为所谓的政府投“资”就是指政府直接投入财政性资金。笔者认为这是对投资的狭义理解。诚然，财政性资金的投入确实是政府投资的主要方式之一，而且在计划经济时代，一度还是政府投资的唯一方式。但是，随着我国市场经济的建立和完善，仅靠政府的财政性资金的投入已经远远无法满足我国基础性建设的客观需要，为此，近年来很多政府纷纷通过融资的方式解决这一问题。虽然各地融资的方式多种多样、各不相同，但是有一个共同的趋势就是政府不再单纯的依靠财政性资金的投入来解决基础性建设的资金问题，而是大量的吸引社会资金， 目前比较流行的和ABS融资模式是这种趋势的典型代表。所谓“BOT模式”就是“由项目所在国政府或其所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者，承担风险，开发建设项目并在特许权协议期间经营项目获取商业利润。特许期满后，根据协议将该项目转让给相应的政府机构”的融资方式 ，而“ABS模式”则是“以拟建项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来收益作保证，通过在国际资本市场上发行债券筹集资金的一种项目融资方式。” 通过上述定义可以看出，在这两种融资模式中，政府已经不再直接投入财政性资金，而是通过在一定条件下出让建设项目的使用权和收益权来吸收社会资金，也就是说政府已经变投入有形资产为投入无形资产了。据此，笔者认为，“政府投资项目”的“资”应该做广义理解，应该解释为“国有资产”,即“政府以各种形式投资及其收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得、或者依据法律认定的各种类型的财产或者财产权利” 。

第四，政府投资项目是以公务公产和公有公共设施公产为建设内容的。《地方政府投资项目的公共财政管理——集中支付与核算》一书中将地方政府投资项目划分为四类：政权设施项目，如党政机关办公用房、监狱等设施；社会公益性项目，如城市道路、城市绿化等；社会公众福利项目，如图书馆、医院、体育场馆等；城市基础设施项目，如发电厂、水利工程、道路交通等 。这种划分比较确切地概括了政府投资项目的主要内容，根据这种划分不难看出，政府投资项目建设的内容实际就是行政公产中的公务公产和公有公共设施公产。“行政公产”是一个行政法上的概念，具体是指“由行政主体为了提供公用而所有或管领的财产” 。公务公产和公有公共设施公产是行政公产具体表现形式之一，所谓公务公产是指“直接供行政主体本身执行其行政任务，并由行政公务人员自己利用的公产” ；所谓公有公共设施公产是指“行政主体所有，并由行政主体本身或另设其他法人管理以实现公用目的的公产” 。

第五，政府投资项目是行政性、公用性、公有性项目。正如上文谈到的，政府投资项目是由政府主导的，从项目的设立到建设，再到运营，都是由政府控制着的，而政府之所以要进行这些建设，是由其公共管理职能决定的，是履行行政职能的一种方式。同时，对投资项目最终产品的管理与运作，也是行政主体——政府的主要职责。鉴于此，无论是政府投资项目本身还是其最终产品都被蒙上了浓厚的行政性色彩。公用性是指政府投资项目的主要目的是满足公共需求，增加社会福利，而其公用性的具体表现就是政府投资项目的最终产品可以直接或者间接的满足公共需求，增加社会福利。之所以说是直接或者间接的，是因为诸如交通道路、医院、水利设施等公有公共设施公产是可以直接满足公共需求，增加社会福利的，而诸如党政办公设施、监狱等公务公产虽然不能直接达到这一目标，但是这些公产的运营却可以间接保障或者促进社会福利的增加。公有性是指政府投资项目的最终产品是归国家所有，由政府代行所有者权利。这是由政府投资项目的公用性决定的，因为项目的最终产品往往是关系国计民生的设施，处于公共安全的考虑，这种设施的所有权绝不能交给某一个个人或者组织，而必须将其置于公共权力的控制之下。当然，政府虽然代行所有者权利，但并不意味着其直接对其进行管理运营，也可以设立或者授权具备条件的组织进行管理和运营，政府只进行宏观管理和监督。